Når krisen treffer er det for sent: Samvirke må øves i fredstid

Skrevet av Svein Erik Malkenes, avdelingsleder Samvirkesenteret ved Samfunnssikkerhetens hus

Etter snart to års drift av Samvirkesenteret i Samfunnssikkerhetens hus, har beredskapskoordinatorene håndtert nærmere 600 hendelser. Ved flere av hendelsene, har det vært behov for å mobilisere kommunal kriseledelse, i tillegg til planlagt mobilisering av samvirkeaktører i Samvirkesenteret. Vi ser allerede en klar positiv effekt av samvirke i et forebyggende perspektiv.

Samvirkesenteret eller tilsvarende er den beste arena for samordning, koordinering, øving og trening av samvirke.

Øv, evaluer og lær

For å opprettholde et godt samvirke, må beredskapsorganisasjonene hele tiden utvikle seg gjennom læring, og aktivt søke og korrigere feil og avvik. Målet må være å dra nytte av erfaringer både fra reelle hendelser, trening og øving. En sentral arena for et slikt samvirke er Samvirkesenteret eller tilsvarende lokaliteter der man kan skape realistisk øving, samordning og koordinering. Reelle hendelser og planlagt mobilisering knyttet til en bestemt aktivitet, for eksempel demonstrasjoner, store komplekse by-arrangement, er svært gode arenaer for å øve samvirke i «fredstid».

I arbeidet med helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for Bergen kommune er Samvirkesenteret svært bevisst på at behandling av uønskede hendelser som oftest krever grad av samarbeid og samvirke på tvers.

Øver samvirke i fredstid

«Train as you fight» er et kjent mantra for Forsvaret og handler om å trene så nært opp til det scenarioet som man vil møte i virkeligheten. Samvirkesenteret og samvirkeaktørene får verdifull trening ved planlagt «gul beredskap», og 8. juni 2023 deltok mer enn 40 beredskapsaktører på en øvelse hos oss der vi øvde på et scenario med alvorlig bortfall av strøm i Bergensregionen.

Høsten 2023 skal vi mobilisere Samvirkesenteret med et bredt utvalg av samvirkeaktører i forbindelse med en større katastrofeøvelse i regi av Vest Politidistrikt.

Samvirkeprinsippet stiller krav til at myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.

Svein Erik Malkenes, avdelingsleder Samvirkesenteret ved Samfunnssikkerhetens hus

Beredskapsrelasjoner

Å operasjonalisere samvirke er kjernen i vårt arbeid – snakke sammen, dele informasjon, etablere samarbeid og beredskapsrelasjoner!

Samvirkeprinsippet stiller krav til at myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering. I prinsippet ligger følgelig en plikt til å samvirke når krisen inntreffer. For å sikre best mulig utnyttelse av ressurser på tvers av sektorer, er det derfor behov for øving og samarbeid på tvers av ansvarsområder.

Samvirkesenteret

I Samvirkesenteret ved Samfunnssikkerhetens hus er Bergen kommunes 24/7 vaktsentraler samlokalisert. Vi samvirker daglig i overvåkningen av bysamfunnet.

Samvirkesenteret huser følgende vaktsentraler:

• Vaktsentralen – med ansvar for bla kritisk infrastruktur, vann og driftstjenester
• Responssenteret – med ansvar for velferdstekonologi og samhandling med hjemmesykepleien for nesten 6000 innbyggere i Bergen, Kvam og Ullensvang
• Legevaktsentralen – medisinsk rådgivning i tillegg til 116117-timebestilling
• IKT og Cybersecurity 2023 – med ansvar for overvåkning IKT systemer, trusler og support. Planlagt oppsatt i 2023

I Samvirkesenteret er det etablert 24/7 umiddelbar respons på henvendelser knyttet til beredskap i Bergen kommune. Beredskapstelefonen besvares året rundt fra en av åtte beredskapskoordinatorer i turnus hele året. Hovedoppgaven til en beredskapskoordinator er å observere, monitorere, sette sammen informasjon og så langt det lar seg gjøre predikere hva som kan skje i bysamfunnet, og finne de små eller store hendelsene som vil kunne påvirke få kommunal tjenesteproduksjon.

Det handler om å danne et best mulig beslutningsgrunnlag og støtte for en eventuell varsling og mobilisering av kommunal kriseledelse. Å bygge et felles situasjonsbilde skjer i tett samvirke mellom de ulike vaktsentralene. Vi har et forebyggende perspektiv i vår hendelseshåndtering og vårt felles mål å avdekke og håndtere en situasjon så tidlig som det lar seg gjøre.

Å arbeide proaktivt med beredskapsledelse på den måten, der vi aktivt styrer håndteringen av hendelser i ønsket retning, ser ut til å redusere behovet for å sette kommunal kriseledelse. Samlokalisering av Bergen kommune 24/7 vaktsentraler, proaktiv og forebyggende beredskapsledelse og nivåbasert beredskap har svært positiv effekt både på hendelseshåndtering og samvirke generelt.

(artikkelen fortsetter under bildet)

Behov for å styrke samvirke på tvers

Norge har blitt rammet av en rekke alvorlige hendelser de siste årene. Angrepene 22. juli 2011, flom Kombinert med svikt i telenettet, ekstremvær, spredning av vulkan-aske fra Island og pandemi for å nevne noen, illustrerer bredden og utfordringene i samfunnssikkerhetsarbeidet.

Dette understreker behovet for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet, beredskap i en samvirkekontekst. Økende grad av kompleksitet i samfunnet og avhengigheter på tvers av sektorer innebærer et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder, både når det gjelder det forebyggende beredskapsarbeidet og ikke minst i forholdet til krisehåndtering.

Det nasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet er basert på prinsippene om ansvar, nærhet og likhet. Erfaringen viser at prinsippene i for liten grad kommuniserer nødvendigheten av godt samvirke mellom de ulike ansvarlige aktørene. Regjeringen introduserte i 2012 (St.mld nr. 29) det fjerde beredskapsprinsippet – samvirkeprinsippet, som skal tydeliggjøre regjeringens samlede ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorgrenser.

Etter vårt syn har vi og de ulike samvirkeaktørene fremdeles en vei å gå før vi kan si at vi etterlever dette viktige prinsippet.

Må jobbe sammen i fredstid

Kommunene har en særlig sentral rolle og et helhetlig ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet. Beredskap er i stort grenseoverskridende og etter vår mening svært krevende å håndtere uten nødvendig samvirke og samordning.

Vi lever i en verden i endring, der vi også ser at alvorlige hybride trusler tar større plass og påvirker samfunnets stabilitet og trygghet. Dersom vi mangler kunnskap om hverandres risikoer, avhengigheter og ikke evner å samarbeide om felles trusler, vil ikke samvirke fungere når krisen inntreffer. Erfaringene fra våre nasjonale kriser de siste tiårene tilsier at samvirkeaktørene i for liten grad utøver samvirke i fredstid.

Erfaringen viser at (beredskaps)prinsippene i for liten grad kommuniserer nødvendigheten av godt samvirke mellom de ulike ansvarlige aktørene.

Svein Erik Malkenes, avdelingsleder Samvirkesenteret ved Samfunnssikkerhetens hus

Vi inviterer relevante samvirkeaktører ved planlagte hendelser eller større komplekse byarrangement der risikoen for uønskede hendelser er høy og konsekvenspotensiale er stort. Det tar tid å bygge opp tillit og vise relevans. Vi ser fremdeles at enkelte aktører velger å takke nei fordi de ikke ser seg tjent med å bruke ressurser på dette. Vår erfaring med disse aktørene er at det første som skjer når en større hendelse inntreffer er et synlig behov for å samvirke med de andre beredskapsaktørene. Det er samtidig svært gledelig å fastslå at de samvirkeaktørene som kommer, gjerne kommer igjen fordi de opplever hvor effektivt samvirke kan være, hvordan løpende utfordringer som oppstår løses mer effektivt.

Evalueringer viser at aktørene peker på viktigheten av relasjonene som bygges, kunnskapen og erfaringene som deles, tilgang til felles situasjonsbilde og ikke minst kort vei til kompetanse og riktige beslutningstakere når hendelsen først inntreffer.

Samvirkeprinsippet og operasjonalisering av samvirke

St.meld. nr. 22(2007-2008) «Samfunnssikkerhet— Samvirke og samordning», understreker at regjeringens viktigste oppgave er å forebygge. Dersom hendelser og kriser likevel oppstår, er målsettingen at de skal håndteres raskt og effektivt ved bruk av samfunnets nasjonale ressurser, klare strukturer og ansvarsforhold, klare kommandolinjer mellom sivile og militære aktører, og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå.

Angrepene den 22. juli 2011 satte samfunnets beredskap på prøve og ble gjenstand for en større beredskapsevaluering. Et av hovedfunnene var «aktørene som ikke fant hverandre» når tragedien inntraff. Dette har på mange måter vært en svært viktig driver til økt oppmerksomhet på samfunnssikkerhet og samvirkeprinsippet, og også til etableringen av Samfunnssikkerhetens hus. Regjeringen legger vekt på samvirke og samordning for å sikre en helhetlig og samordnet beredskap og krisehåndtering på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Den vanskelige delen av det er å øve, samarbeide og samvirke, slik at det er det som faktisk skjer når krisen inntreffer.

Bedre samvirke i krisespekteret

Ukraina-krigen har vist et enormt behov for koordinering, felles situasjonsforståelse og på tvers for felles utfordringer og avhengigheter. Interessen for å være med i et slikt arbeid har vært stor. Den seneste tiden har vi hatt flere hendelser der det er uklart hvem som har skyld i hendelsen. Et eksempel er sabotasjen på gassrørledningen Nord Stream. Alvorlige hendelser kan ikke håndteres alene, og i slike situasjoner oppstår det et krevende informasjonsbehov lokalt, regionalt og nasjonalt. Dette må håndteres, og vi er avhengige av et godt samarbeid og samvirke mellom de ulike beredskapsaktørene.

(artikkelen fortsetter under bildet)

Vårt hovedinntrykk er at samvirke som oftest fungerer på taktisk nivå i organisasjonene da det trenes og øves på samvirke. Vi mener at horisontalt og vertikalt samvirke avhenger av samvirkekultur og ledelsens forventninger til å samvirke i egen virksomhet. Organisasjoner med ledere som forventer og etterlever samvirke i egen virksomhet, vil være bedre i stand til å lykkes i å samvirke med andre når krisen inntreffer. Forebyggende operasjonelt samvirke er allerede satt i gang på regionalt og lokalt nivå. Samfunnssikkerhetens hus har i den senere tid tatt initiativ til et tettere samarbeid med sentrale beredskapsaktører i vår region.

Sammen ser vi på ulike scenarier som kan berøre oss alle, som vi må forberede oss på og som vil kreve godt samvirke:

• Eskalert flyktningsituasjon
• Kjernefysisk nedfall
• Forsyningssvikt/tap
• Svikt eller tap av kraftforsyning
• Svikt eller tap av IKT infrastruktur
• Massedemonstrasjoner/opprør
• Sabotasje av kritisk infrastruktur
• NATO blir en aktiv part i Ukraina-krigen

Den første samlingen har tydelig vist behovet for samarbeid og samvirke. Hovedmålet er å se på hvordan vi sammen kan forberede oss på et regionalt og operasjonelt nivå, hvordan vi sammen kan bli mer proaktive, forbedre kommunikasjonen og legge grunnlaget for gode vurderinger og riktige beslutninger.

«Prevention is better than cure» og vår beste forsikring for god beredskap er at vi alltid har fokus på forebyggende samvirke og at vi øver så realistisk som det overhodet lar seg gjøre.

Samfunnssikkerhetens hus (SSH)

Samfunnssikkerhetens hus (SSH) er en etat i Bergen kommune og åpnet formelt 12. november 2021 SSH består av tre avdelinger, herunder Forskning og Kompetanse, Service og Sikkerhetssenter og Samvirkesenteret.

SSH visjon er «et tryggere samfunn – sammen». Sammen med beredskapsaktørene, sammen med vertskommunene og for våre innbyggere. SSH arbeider i et forebyggende perspektiv og mener at det gir samfunnet den beste robustheten.

Gul beredskap

Gul beredskap (GB) innebærer en planlagt eller ikke planlagt hendelse som krever oppbemanning av ekstra ressurser i Samvirkesenteret. Et eksempel på planlagt GB er gjennomføringen av sikkerhet og beredskap for verdenscupen i Triathlon Bergen august 2022, og en ikke planlagt GB kan eksempelvis være brann i trehusbebyggelse eller ekstremvær.

Artikkelen ble publisert i Sikkerhet nr. 2 2023.